海越互赢美国移民政策整体收紧，行政权与法律边界的角力｜问海

美国签证与移民政策又出现了新一轮明显收紧。

未来两周内，多项规则密集进入关键节点。9月9日起，美国部分雇主（50人以上且H-1B/L-1员工占比超50%）的延期申请需加征4000至4500美元生物识别费；9月15日起，F-1/J-1学生签证取消“身份持续期间”，改为最长四年固定停留期限，宽限期从60天缩至30天。

与此同时，更多拟议中的措施正在推进。美国国土安全部（DHS）于8月底发布H-1B新收费提案（约103265美元），评论期至9月24日；拟取消就业类签证失业后60天宽限期的提案已通过白宫审查；另有报道称，选择性实习训练（OPT）项目也可能面临约10万美元的高额收费。此外，美国国务院正与国土安全部协调，准备撤销部分持B-1/B-2签证后申请庇护的外国人签证。

美国锐泽律师事务所（Reid & Wise）合伙人杨帆凯（F. Oliver Yang）在接受第一财经记者采访时表示，H-1B、F-1/OPT、B类签证、庇护——多个类别在费用、审查和执法方向同时收紧，“这是一个比较明显的整体趋势”。

但他也提醒，“政策想做什么”和“法律最终允许做什么”是两回事：“美国移民制度不是行政部门单方面决定的。行政部门可以把政策推得非常远，法院同样可以叫停，国会制定的移民法框架仍然是边界。”

美国政府的政策思路

截至9月初，一系列已生效和拟议中的规则调整，集中指向高技能工作签证（H-1B为主，L-1部分涉及）与学生交流访问签证（F-1/J-1）。此外，公共负担规则再度收紧，全球签证处理也出现临时中断。

H-1B是当前收紧力度最大的单一类别。在费用端，最具争议的是两次“六位数”收费尝试。其中，2025年9月对部分新H-1B请愿加征一次性10万美元费用的公告已在司法程序中被裁定违法，并暂停执行。而美国国土安全部于今年8月25日拟征收的103265美元规则正处于公众评论期。该费用仅适用于新提交的、受年度配额限制的H-1B申请，大学与研究机构可获豁免，所征资金将用于美国移民局、移民和海关执法局（ICE）及移民法院等机构。

另一项已生效的费用调整自9月9日起执行，对特定雇主（通常指50人以上且H-1B/L-1员工占比超过50%的企业）的所有H-1B与L-1延期申请，均需加征9-11生物识别与出入境费用，其中H-1B约4000美元，L-1约4500美元。此外，DHS拟取消H-1B、L-1、TN等就业类非移民失业后最长60天的酌情宽限期。该提案已于8月27日完成白宫审查，但尚未公布全文或生效。

学生与交流访问签证的规则调整同样深刻。DHS于2026年7月发布最终规则，自9月15日起生效，F-1/J-1不再按“身份持续期间”无限期停留，改为固定入境期限，最长不超过4年。F-1项目结束后宽限期从60天缩短至30天。

此外，选择性实习训练（OPT）项目也面临一项拟议中的高额收费。据报道，DHS已起草一项提案，拟对OPT申请征收约10万美元的费用，该提案已于2026年8月20日提交白宫管理与预算办公室（OMB）审查，尚未在《联邦公报》公布，也未进入公众评论期。若最终落地，这将使F-1学生毕业后留美实习的经济门槛急剧攀升。

从美国政府的政策思路来看，杨帆凯分析称，特朗普政府一直强调减少对外国劳工的依赖、优先保护美国工人的就业和工资，同时提高合法移民和临时签证的准入门槛。

“这次H-1B规则在文本中也写得很直接——政府认为提高H-1B成本以后，企业会更少选择外国员工，除非确实找不到具有相应专业技能的美国员工。”杨帆凯认为，这些措施不仅是在“收行政费”，它们本身也承担政策筛选功能——费用越高，使用这条移民或就业通道的人自然就越少。

对于美国政府的权限边界，杨帆凯表示，美国总统和行政部门在签证审查、执法优先级、领事政策、申请程序和合理的行政收费方面有相当大的裁量权，但行政部门不能通过法规把国会设立的签证类别实际上废除，也不能自行永久修改国会规定的H-1B名额。

“收费也是一样——政府可以调整费用，但如果一个所谓的费用在功能上越来越像一种大规模筹集政府收入的税，而不是支付行政服务成本，法院就会要求政府指出国会到底在哪里给了这么大的权力。”他总结道，总统可以显著改变移民制度怎么运行，但不能用行政令或规则制定把国会制定的《移民国籍法》重写一遍。

行政权与移民法框架的边界

不论是H-1B的103265美元收费提案还是OPT的10万美元收费构想，杨帆凯认为，如果最终实施，短期内被起诉几乎是可以预期、不可避免的，而且原告“很可能马上申请初步禁制令”。

对于H-1B新收费方案的法律基础，杨帆凯称，被法院裁定违法的10万美元收费尝试依赖总统入境限制权，但法院认为该权力不足以支撑如此巨额的收费授权。这一次，DHS换了一条路，转而依赖美国《移民与国籍法》第286条(m)款的移民申请收费授权，走正式的政策制定程序。

杨帆凯认为，这个法律依据“比去年更直接”，但他同时强调，程序合规并不能自动回答最核心的问题：“国会到底有没有授权移民局收这么多钱。”换言之，去年的争议是入境限制权能否解释为收费权，而今年的问题则变成了收费权可以延伸到什么程度，“这是一个新的法律问题，而非旧问题被解决了。”

展开来说，DHS是先计算美国移民局、ICE、美国海关及边境保卫局（CBP）、移民法院系统（EOIR）、国务院和劳工部等一系列机构的“合法移民系统总成本”，再把约88亿美元分摊到每年预计8.5万件受配额限制的H-1B申请上，其中近30亿美元分配给移民法院。

“这给原告提供了一个有力论点”，他说，当一个“申请费”与申请本身的服务成本越来越远，其主要作用变成从一小群申请人那里筹集几十亿美元支持整个政府体系时，“它可能就不是申请费，而是已经越来越接近税收。”

对于OPT收费的诉讼前景，杨帆凯认为，最直接的原告将是受到费用影响的国际学生和雇主，大学和行业协会也很可能参与，但具体诉讼理由仍然要根据规则如何设计以及他们能证明什么样的经济和运营损失来判断。

至于法院是否会在案件审理期间叫停规则，杨帆凯表示，这“是有可能的，但不会自动发生。原告还是要满足初步禁制令的标准。”在诉讼辩论层面，他认为，潜在的10万美元收费下，初步禁制令的“不可修复的损害”会比普通的几百美元行政费用容易论证得多。“一个学生可能因此失去工作机会，一个雇主可能撤销offer，一个毕业生甚至可能因此无法继续原来的职业规划——这些后果，“有些很难在几年以后通过退还申请费来补救。”

大门没有关闭，但门槛在升高

“我不会悲观地认为现在去美国读书，毕业以后已经不可能留下来了——这在法律上并不准确。”杨帆凯表示，F-1、H-1B和雇佣类绿卡路径都仍然存在，OPT也仍在现行法规体系中。他提醒，103265美元的H-1B费用目前仅是拟议规则，媒体报道的10万美元OPT收费甚至尚未公开进入规则制定程序，“现在就把这些东西全部当成已经生效的法律，显然太早。”

不过，他同时表示，传统的“F-1 → OPT → H-1B → 绿卡”路径确实正在发生变化。“过去一个家庭考虑这条路，最大的变量可能就是H-1B抽签和绿卡排期。现在还要把OPT政策、身份审查、H-1B成本、雇主是否愿意担保，以及行政政策可能几年一次的大幅摆动全部考虑进去。”他表示，对海外家庭而言，美国本科或研究生教育往往意味着几十万美元的投入，而排期本身又可能非常漫长，“这时候政策不确定性本身就是投资风险的一部分。”

总部位于吉隆坡的亚洲房产科技公司居外IQI（Juwai IQI）集团联合创始人、集团总经理丹尼尔·何（Daniel Ho）对第一财经记者表示，近期发生的这一切意味着留学家庭的规划方式需要改变。过去可以说是“学而优则留”，未来则需要把身份规划前置，然后才是留学和就业。

但他也提醒称，不能简单地将这些现象理解为美国的大门正在对外国学生关闭，“更准确的说法或许是，美国开始提高进入的门槛。”如果毕业生拥有美国市场需要的技能，能够让雇主认为其价值值得承担更高的成本，“大门仍然会向你敞开。”硅谷科技公司、华尔街金融机构、顶尖大学和研究机构、医院等，对高技能国际人才有着真实需求。他特别提醒称，此次H-1B提案也豁免了大学、医院、研究机构等部分不受年度工作签证名额限制的雇主，“他们招聘符合条件的国际人才不需要承担这笔新增费用。”

丹尼尔·何补充说，2026年7月的新规并没有取消OPT或STEM OPT，“这意味着留学生从美国大学毕业到在美工作的这条热门途径依然存在”，符合条件的毕业生可在标准OPT下工作12个月，并在STEM延长期下再工作24个月。“真正的变化在于，美国现在只给予最长四年的固定停留期限。期限届满后，如果想继续在读或工作，很可能必须单独提交延期申请。”

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